TOTEX na prática: Risco regulatório ou Evolução inevitável?

O BRRemFOCO nasceu com a proposta de compartilhar minha experiência em Regulação, Gestão de Ativos e, especialmente, na Base de Remuneração Regulatória (BRR). Com o tempo, esse escopo se expandiu naturalmente. Desbravamos juntos entrevistas com alguns profissionais no setor, percorremos os caminhos da BRR em outras áreas da empresa e até exploramos conceitos contábeis sob a ótica da regulação do setor elétrico. Explorar esses temas, que sempre fizeram parte da minha rotina profissional, mas nem sempre foram alvo de estudo aprofundado, foi um processo gratificante e revelador.

Nesse contexto acredito que é uma boa oportunidade pensarmos “Se a BRR molda o setor há décadas, será que estamos tão acostumados a ela que deixamos de questionar seus limites?”

O modelo atual de revisão tarifária favorece investimentos de capital (CAPEX) como principal vetor de remuneração. Mas, diante das transformações que desafiam o setor, será que essa lógica ainda é suficiente?

O modelo regulatório brasileiro, em linha com o que conversamos aqui, tem em seu alicerce a Base de Remuneração Regulatória (BRR), onde o investimento (CAPEX) é o principal fato gerador de receita das distribuidoras. A nova obra é realizada, o capital empregado, o bem entra no ativo da concessionária e começa a gerar retorno via depreciação (QRR) e remuneração do capital (WACC), enquanto o OPEX, fundamental para a operação, é tratado como custo inevitável a ser contido. Essa lógica fomenta um sinal regulatório: soluções baseadas em investimento são preferidas, pois aumentam o valor regulatório da empresa e garantem retorno previsível ao longo do tempo. Já as despesas operacionais, por não gerarem retorno direto, tendem a ser minimizadas, mesmo quando poderiam representar soluções mais eficientes.

Esse formato acaba gerando um cenário de desequilíbrio com viés pró-investimento, um dos efeitos colaterais mais marcantes da estrutura atual. A segregação entre CAPEX e OPEX pode levar, muitas vezes, a decisões enviesadas, como por exemplo optar por ampliar a rede em vez de realizar manutenção preventiva. Em um cenário cada vez mais complexo, com o avanço eminente da transição energética, da pressão por eficiência e novos modelos de consumo, esse modelo tradicional pode começar a mostrar sinais de esgotamento.

Uma alternativa a ser considerada e que, inclusive, já foi ventilada na Aneel é o TOTEX que é a sigla para Total Expenditure, ou seja, o custo total da operação, ele é resultado da consolidação do CAPEX e do OPEX. Em alternativa ao modelo atual, regulação por Totex parte de um conceito simples mas poderoso “Um Real é Um Real”, independente da natureza do gasto e o que importa é a eficiência global da concessionária e da qualidade entregue ao consumidor. Ao inverter a logica atual, o modelo Totex fomenta a busca por soluções inovadoras e eficientes, independente da alocação do recurso.  

Este contexto abre espaço para alternativas antes negligenciadas por muitos agentes, opções relacionadas à soluções digitais, serviços terceirizados, foco na manutenção estratégica e até medidas que evitem a necessidade de expansão de redes. É importante destacar que, mesmo em um cenário de totex o conceito de FOCS (Fixed OPEX-CAPEX Share), que estabelece uma proporção fixa entre OPEX e CAPEX para fins de cálculo tarifário, permitindo que o regulador acompanhe o desempenho da distribuidora com base em metas de eficiência e não na natureza do gasto. É uma mudança de mentalidade e de sinal regulatório.

Uma pergunta pertinente neste contexto é o porquê isso ainda não foi feito? E a resposta indica que já foi, com casos emblemáticos que fornecem lições importantes para uma potencial implementação. O primeiro caso que podemos analisar é o modelo RIIO, no Reino Unido. RIIO em tradução significa Receita = Incentivos + Inovação + Resultados, e este é o espírito principal deste modelo.

A lógica principal é a inversão do entendimento, premiando não quem mais investe, mas quem entrega melhores resultados e estes resultados são relacionados principalmente à qualidade no atendimento, confiabilidade e até a descarbonização. Agregado à isso, na revisão do modelo foi inserida a premissa de bonificar quem apresenta e implementa boas estimativas de custo, cumprindo assim o planejado.

Um outro caso que merece menção é a Australia, que quebrou o “Ciclo vicioso do CAPEX” que já indicava sinais nítidos de sobreinvestimentos em redes de distribuição. Nesse sentido a Aneel de lá, o Australian Energy Regulator (AER), passou a assumir uma metodologia buscando a neutralidade na relação OPEX e CAPEX, evitando assim distorções nos planos de investimentos. Embora não tenha implantado um modelo TOTEX puro como o caso do Reino Unido, a Austrália evoluiu na direção de equalizar os incentivos e permitir que soluções mais flexíveis e eficientes sejam consideradas nos planos regulatórios.

Assim, ao agrupar a remuneração com base na consolidação do CAPEX e do OPEX, o TOTEX tem uma política de incentivo focado na eficiência, eliminando assim o viés forte em investimentos massivos. O foco é transferido da execução de novas obras e passa para a busca objetiva da melhor solução, independentemente da rubrica a ser atrelada ao dispêndio.

Em mesma medida de benefício e, considerando o status atual de evolução do setor elétrico brasileiro, o estímulo à inovação é latente em modelos de TOTEX, uma vez que muitas tecnologias a serem implementadas não constituem Ativos sob a ótica descrita nos submódulos do Proret ou ainda no Manual de Controle Patrimonial do Setor Elétrico. Com foco na eficiência, a inovação torna-se uma solução possível sem o cuidado constante do OPEX zero.

Mas seria leviano da minha parte apresentar apenas estes benefícios que são, em alguma medida, óbvios. É necessário levar em consideração que a transição para um modelo de TOTEX representa inicialmente uma complexidade regulatória imensa. Consolidar CAPEX e OPEX hoje exige uma mudança em sistemas, métodos de reports, classificação de despesas, estruturação de processos de fiscalização e, em uma medida extrema, uma reinterpretação do papel da Aneel como órgão regulador.

Outro ponto crítico é o risco de metas mal calibradas, o que pode resultar tanto em subinvestimentos e deterioração da estrutura atual, quanto em ganhos excessivos para a concessionária e aumento no comprometimento financeiro do consumidor. Soma-se a isso a resistência cultural dentro das empresas, onde ainda predomina a lógica de que “investir é o que dá retorno”. Por fim, há o desafio relacionado à manutenção da confiabilidade do setor, principalmente em um setor regulado, onde previsibilidade e estabilidade são pilares centrais para atrair capital.

O fato é que o Setor Elétrico Brasileiro não é para amadores e não pode se dar ao luxo de se acomodar. Tenho certeza de que o TOTEX não é o ideal, em mesma medida acredito na necessidade tácita de melhorias e otimizações na lógica de CAPEX.

Cabe a nós conduzir, não uma transição, mas uma evolução constante do setor de forma a acompanhar um este setor vivo e mutante. Não devemos copiar modelos prontos, mas desbravar novos horizontes em busca de equalizar a melhor prestação de serviço possível e a remuneração justa dos investidores.